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“开放政府合作伙伴”(OGP):开放数据提升治理质量


CNII网讯 开放政府数据(Open Government Data)是大数据时代公开政府信息的一种具体实践。一些观点认为,开放数据的定义是“公众可获取的、能够被用户完整观测和使用的数据”。随着数据开放在提升国家公共治理能力上重要性的日益凸显,一些国家制定了开放政府数据的政策。

起源与现状

政府数据开放运动起源于美国,2009年1月,时任美国总统的奥巴马签署了《开放透明政府备忘录》,数据门户网站data.gov上线,要求建立更加开放、参与、合作的政府,体现了美国政府对开放数据的重视,全球开放数据运动相继展开。2011年,巴西、印尼、墨西哥、挪威、南非、菲律宾、英国和美国签署了《开放数据声明》,“开放政府合作伙伴”(Open Government Partnership,简称OGP)宣告诞生。根据相关决议,新加入OGP的国家必须签署《开放政府宣言》,制定国家数据开放行动计划并征求公众意见,并且就行动进展定期提交独立报告。迄今为止,全球已经有75个国家加入这一计划,其中既有美国、德国、英国等发达国家,也有坦桑尼亚、阿富汗、突尼斯等发展中国家,还有一些国家如安哥拉、日本、波兰等满足了加入OGP的最低条件,符合加盟要求。一些政府间国际组织,如联合国、世界银行、经合组织等也顺应这一趋势,上线了数据开放门户网站。

总的来看,OGP是一个由多个国家发起的多边合作倡议,其目的旨在通过加强政府在提升透明度、公民赋权、打击腐败、新技术研发等方面的具体承诺来提升治理能力,是实现公共治理现代化的产物。OGP的公开使命是:让政府逐渐变得可持续地对公民透明,其最终目标是改善治理质量。这一使命需要从规范和文化理念上进行调整,来促进政府与民间机构的对话与合作。从这一点来讲,OGP不光是一种倡议,也是一个平台和沟通对话机制。OGP希望加强多种渠道来加强政府与民间在“开放政府”塑造方面的合作力度。当前,OGP有三大战略支柱:一是让成员国保持对OGP目标的高级别承诺,二是支持各国具有技术背景的改革者,三是让多元化背景的公民和民间组织参与OGP。

工作流程和治理机制

在工作流程上,OGP要求成员国围绕本国的政府数据开放制定“国家行动计划”体系,并且围绕该体系做出高级别政府数据开放的相关路径,通常包括承诺、改革者赋权、民间组织参与、结果问责四个步骤,各国政府应该围绕这一流程逐步开放数据资源。

第一步,各国政府应该通过外交场合、国际会议等多种方式做出开放政府数据的高级别承诺;第二步,赋权给各国的改革者设计和执行更加明确的政府数据开放措施;第三步,不同领域和背景的民间组织应该享有充分参与这一流程的权利,如参加OGP区域和全球性会议、评议指南性文件、与政府展开对话等;第四步,由独立审查机制就执行结果进行问责评价,通常是以发布周期性报告的方式。以上四个步骤中的细节可以根据国家行动计划的具体要求进行灵活调整,并通过后续完善形成一个战略闭环。在一个周期执行结束后,可以启动下一个数据开放周期,进而逐步提升整个国家的数据开放水平,让社会各界受益。

OGP的治理机制遵循“多利益相关方”模式,政府和民间组织享有同等权利参与这一工作流程,其具体组织架构如下:

指导委员会:OGP设置指导委员会,用来制定和发布指南文件、指导方案,用以确保数据开放计划的可持续性和稳定性;指导委员会的成员来自政府和民间组织,二者各推选一人同时担任委员会的联合主席。

小组委员会:指导委员会下设三个小组委员会,即治理和领导委员会、标准和准则委员会、同伴学习和交流委员会,小组委员会承接指导委员会的具体工作。

工作组:OGP设置了6个工作组,即财政公开工作组、立法公开工作组、信息接入工作组、反腐败工作组、数据公司工作组、自然资源工作组,主要任务是帮助各国政府起草国家行动计划。

支持单元:为了协助指导委员会处理日常事务,OGP设置了支持单元(Support Unit),充当秘书处的角色,支持单元必须是独立于政府和民间组织之外的第三方机构。

独立审查机制:独立审查机制主要负责对各国的行动执行情况开展定期审查,审查结果将通过两年一次的独立审查报告发布,主要内容是政府对国家行动计划的执行情况、维护开放政府原则方面的进展、改进措施和技术建议等。

民间组织参与社群:OGP设立了民间组织参与社群(CSE),旨在拓展和加强更加多元的民间组织参与到OGP事务中来,包括国家行动计划的制定和执行、自我目标的实现等。

地方政府试点计划:2016年,OGP启动了专门的地方政府试点计划,将类似的原则和机制复制到不同国家的15个地方政府中去,试点计划的工作得到了支持单元和指导委员会的支持,并且同样将接受单独审查。根据OGP的原则,这15个地方政府将保持持续沟通和协作。

各国执行情况

由于意识到了政府数据开放带来的诸多便利之处,美国、英国和法国等逐步发布了各自的国家行动计划,承诺开放政府数据。

美国政府于2013年年底发布了《美国第二次开放政府国家行动方案》,指出了要在第一次行动方案的基础上,针对第二次的行动方案进行承诺,让公众能够更方便地获取有用的政府数据。通过上述承诺,美国政府将按照战略资产的方式来管理政府数据,对data.gov门户网站进行改进;开放自然灾害相关数据来支持应急事态响应和应急恢复工作。

英国于2013年年底公布了《G8开放数据宪章:英国行动计划》,提出的目标包括:明确的高值数据集、确保所有数据通过国家数据门户网站发布、通过分享经验和工具支持数据开放创新者、为政府数据建设国家级的信息基础设施等。根据公示情况,目前电子政务完成了69%的承诺、财政公开完成了31%的承诺、开放式数据公开完成了33%的承诺。

法国的《G8开放数据宪章:法国行动计划》做出了如下承诺:一是朝着公开发布数据的目标前进、支持高价值数据集的发布;二是建立一个开放平台以鼓励创新和提高透明度;三是通过征求公众和社会意见完善开放数据政策。根据公示情况,目前电子政务完成了43%的承诺、财政公开完成了31%的承诺、开放式数据公开完成了27%的承诺、公共参与完成了27%。

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